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审计署研讨特大型央企"派驻审计制"

时间:2015-03-16    点击:次     来源:中国经营报    

2015年的总理政府工作报告再次聚焦国企国资改革,其中“防止国有资产流失”和“加快两类公司(国有资本投资公司、运营公司)的试点,打造市场化运作平台成为今年国企国资改革的重点。

  国资委研究中心主任楚序平认为,“国有企业的国有资产属于全国人民,所以全国人民高度关注,看看资产发展得怎么样,权益维护得怎么样,怎么能够在改革的最关键时刻防止它流失,是全社会,也是两会,包括政协会最关注的问题之一。当前改革正在进行时,防止国有资产流失也面临着严峻的挑战。”

  同时,作为今后几年国有资产管理体制改革的一个重大举措,改革国有资本授权经营体制,组建国有资本运营公司和投资公司两类公司也成为研究重点,“比如在改组、组建这两类公司中,如何界定两类公司的功能和作用,如何科学地设计政府、国资监管部门与两类公司责任、权利、义务和关系,如何科学地设计两类公司与实体工商企业的责任,怎么样建立一个有效的两类公司运营模式等等,这些难题还需要我们去破解。”楚序平表示。

  防流失:拟“全覆盖”堵“旋转门”

  对于防止国资流失的问题,全国政协经济委员会副主任、国家审计署副审计长董大胜提出,“要打破官商旋转门,同时要实施国资审计全覆盖。”

  董大胜告诉《中国经营报》记者,“国务院领导同志对审计全覆盖多次提出了要求。在过去多年的实践中,根据一些同志的意见,不成文的做法是审计署只对118户中央企业中的57户进行过领导干部经济责任审计,其余的企业由有关部门组织或者委托会计师事务所进行审计,但对中央部委所属的企业,审计署从来没有审计过。”

  “同时,对中央企业越来越大的境外投资也基本上没有进行审计,这就存在着国有企业审计大量空白点,不符合法律规定的审计机关的职责和权限,所以我建议要把所有的国有企业,包括境外投资都纳入审计监督的视野,对国有企业实行国家审计全覆盖。”

  显然,伴随中央企业走出去的步伐加快,中央企业在海外投资的资产规模越来越大,缺少应有的审计,很容易为国资流失留下黑洞。数据显示,截至2013年年底,110多家中央企业资产总额达到35万亿元,根据国资委统计的境外经营单位资产总额占比12.5%计算,中央企业境外资产总额超过4.3万亿元。这也就意味着,四万亿的海外资产目前缺少足够有效的审计监督。

  董大胜表示,“审计署就近几年审计机关对部分国有企业主要负责人履行经济责任审计的情况进行了综合分析。总的感觉,改革开放以来,国有企业改革不断深化,符合社会主义市场经济体制的公司治理机构已经建立,但是,审计也发现一些国有企业在落实中央有关政策,包括产业结构调整、收入分配、土地管理、环境保护等方面还做得不到位,重大事项决策不够科学、规范,造成国有资产大量流失,内部管理、内部控制比较薄弱,重大违纪问题时有发生。”

  同时,“部分高管涉嫌犯罪,突出的表现是:有的企业在资源开发、并购重组、国有资产和国有产权处置等方面涉及利益输送。这些问题的存在迫切要求加强对国有企业的监管,包括审计监督。”

  由此,加快建立健全国有企业、国有资产、国有资本审计监督体系和制度已经势在必行,事实上,这也是党中央、国务院领导对国有企业审计最近提出的新的要求。据董大胜透露,目前,审计署和有关部门正在研究怎样落实好这个要求。

  显然,建立健全国有企业、国有资产、国有资本审计监督体系和制度,审计全覆盖是最基础性的一项工作,而除了审计全覆盖之外,董大胜也建议,“建立对国有企业经常性的审计制度,对国有企业的财务收支、资产负债损益等情况,国有资本保值增值等情况要争取做到每年审计一次,或者两年审一次,一次审两年。对国有企业领导人员的任期经济责任履行情况在其任期内至少审计一次。”

  “同时,对国有企业的重特大事项实行专项跟踪审计,例如对企业的重大改组、并购、国有产权的处置转让、重大投资项目、大额采购事项和资金运用等等,要实行专项跟踪审计。同时,要抓好审计整改工作,实行严格的责任追究。”

  董大胜表示,“现在突出的问题是:地方所属的国有企业减少,而中央企业审计的任务过重。所以,要改进国有企业审计的组织方式,要统筹安排审计署和地方各级审计机构的力量来进行国有企业审计。还可以采用政府购买服务的方式,吸收社会审计的力量,在审计机关的主导下参与国有企业的审计。”

  运用现代的审计技术方法也被提出,比如要建立国有企业电子审计体系,运用联网审计、数据分析等现代审计的技术方法,对国有企业实行非现场的实时或者亚实时的审计。

  “整合国有企业外派监事会、财政专员办、发展改革部门重大项目稽查办等监管职能,充实审计力量。可以研究向部分特大央企实行派驻审计的制度,这个问题必须进行顶层设计,不能由部门牵头协调。”

  董大胜表示,“去年我们曾经提过这样一个提案,后来这个提案又被打回审计署,实际上这个事情我们审计署是协调不了的,所以我们建议这个问题由中央深改办来研究。”

  同时还要进一步做好国有企业审计与纪检、监察、巡视等工作协调配合,形成监管合力。

  除了外部审计,企业的内部审计同样重要。董大胜表示,“可以考虑在国有企业建立总审计师制度,专门领导和负责企业的内部审计工作。”

  重评估:期待立法破多头管理

  在楚序平看来,评估机构是市场经济、资产交易的秤砣、准星,非常重要,在防止流失中发挥着更加积极重要的作用。

  全国政协委员、中通诚资产评估公司董事长刘公勤表示,“要完善国资监管制度,就要在这次体制设计中强化提升资产评估的地位和作用,在有关的顶层设计时能够将资产评估镶嵌在有关的法规制度中,使资产评估专业服务成为国企涉及重大产权交易和经营决策的必要依据,充分发挥它在复杂市场环境中维护国有资产安全,防范国有资产流失的重要基础作用。”

  刘公勤同时提到国资监管体体制改革由管资产发展到管资本,由此“也希望有关的管理部门能够通过定期不定期地开展企业价值评估,帮助国资监管机构及时掌握资本价值的真实动态,为经营管理者绩效考核提供客观依据,为管理当局提供以价值为基础的管理信息,帮助其有效改善和优化经营决策,为有关部门履行国有资产监管职能提供辅助性和支持性专业技术服务。”

  据刘公勤透露,“评估立法我从2003年开始作委员一直在提,2005年人大启动立法程序,2013年通过二审,但是到现在为止,三审搁浅。我想我们在新形势下,这个行业目前法律地位不明确,没有一个现行的法规可以依赖,你赋予它这样重大的职责,我认为是不合适的。”

  “所以评估行业作为我们市场经济新常态下不可或缺的环节,评估立法凸显重要,也是关系这个行业兴衰存亡的重中之重,因此我呼吁要加强支持评估立法,突破不同部门的利益壁垒,从根本上解决多头管理、市场分割的行业现状,保证资产评估,维护国有资产安全。”

  除了评估立法缺位,北京市政协常委、北京中企华资产评估公司总裁权忠光也表示,“目前是评估行业多头管理,造成了社会对评估行业认识不统一,产生了执行标准上的问题。”

  权忠光举例称:“比如矿产资源评估,原来是出事最多的,我们有国土资源部的矿产部,矿产资源管理,我们的土地评估,有国土资源部土地部管理,我们的房地产评估可能有建设部,国有资产评估是财政部、国资委还有相关的部门,所以造成了多头管理的情况,在企业改制过程中,这涉及到作价的标准如何确定的问题。”

  建平台:两类公司差别定位

  总理政府工作报告提出要加快两类公司(国有资本投资公司、运营公司)的试点,打造市场化运作平台,但是,两类公司到底有着哪些一致性和差别性的定位呢?

  全国政协委员、中国诚通控股公司董事长马正武表示,“组建和改组两类公司,是深化国资国企改革的关键举措。应以两类公司为载体,构建以管资本为主的新的国有资产监管体制,建立国有资本动态调整的机制,优化国有资产的布局和结构,确保国有资本投资运营更加服务于国家战略。”

  在马正武看来,两类公司实际上有一致性,也有区别。“国有资本运营公司应该以国有资本配置效率提升,追求国有资本回报为目标,通过发展混合所有制、股权运作、价值管理、整合退出等方式,实现国有资本的合理流动,保值增值。国有资本运营公司应该重点关注国有资本的流动性,持股比例、持股期限应该根据市场的状况实行动态的调整。”

  除了战略定位上的差别之外,马正武还分析了两类公司在在具体运操作上的差别:

  从管控重点看,投资公司以战略管控和财务管控为主,而运营公司以财务管控为主。

  从控制程度来看,投资公司以核心业务的控股为主,强调控制,运营公司更多以财务持股为主,不追求对产业和企业的控制。

  从功能定位来看,投资公司一般是战略、财务、风险、资源、控制,包括资源配置中心,而运营中心基本是财务控制、风险控制和资源的配置中心为主。

  从产业特征看,资本投资公司,产业有一定的相关性,或者在产业链,或者在供应链上有相关性,而运营公司基本是多元的。

  从流动性看,投资公司流动性相对低,而运营公司相对高。从出资企业管理的跨度来看,投资公司相对少,运营公司相对多一些。

  从盈利方式看,投资公司基本是经营增值,运营公司基本是交易升值,包括分红来获得。资本运营公司更多对所出资企业成为经营中心和利润中心,企业享受自由的自主权,投资公司更多是战略控制、财务控制、风险控制、资源配置。

  马正武表示,“两类公司的功能定位应根据不同的任务、不同的阶段做动态调整,而自身公司也会根据发展的状况产生变化。具体的业务,包括子公司,两类公司之间可能会产生扭转、整合、配置和共同持有。资本运营公司孵化整合的业务可以注入投资公司,而投资公司需要调整退出的业务也可以交由运营公司运作,主要看运营和投资两类公司的理解。”

  从前期的主要任务来看,“运营公司目前主要任务前期试点重点从组建方式看,划入企业的股权、资产,包括承担企业的改组任务,发展混合所有制,整体上市、持股,包括低效无效处理,包括职工安置,历史遗留问题解决等等。而投资公司要在重点产业整合和新兴产业投资方面发挥作用。”

  对于两类公司试点面临的挑战,马正武指出,“要协调好跟社保经营的关系。目前国有资产补充社保,社会各方面很关心,两类公司应该成为补充社保的重要渠道,同时也要和社保机构成为相互股东的关系,并可以承担社保机构的委托做资产管理。”

光远软件股份有限公司  “同时,两类公司试点牵扯到国资国企的改革,也牵扯到立法,包括公司法、国有资产法、证券法等相关法律法规,进一步按照实际的需要做一定的修改。第一完全授权,第二规范操作,制定具体的相关措施,包括一些统一的政策,实现统一监管。第三在证券监管、反垄断调查当中也会出现。这次改革必然涉及同类企业多家上市公司的整合问题,可能对证券交易资本市场产生影响,我们应该尽早研究完善。”